Actualizar el catastro, cerrar brecha de informalidad y emprender censo de baldíos, deberían ser los pilares de una ruralidad incluyente. Los PND se han atrevido, pero se diluyeron en el camino. ¿Cómo se explica tal parálisis?
Nuestras instituciones ocupan más tiempo en la resolución de problemáticas y coyunturas del territorio, que en el perfeccionamiento y la implementación de políticas públicas con un andamiaje sólido.
Con pocas excepciones, los formuladores de políticas toman decisiones omitiendo el pasado, asumiendo el presente como el punto conceptual cero y bajo la emoción del futuro que afirman obtendremos aplicando sus planteamientos. De hecho, para depurar sus propuestas de lugares comunes, renombran viejos diagnósticos, agregan pequeños detalles y aseguran ser la primera piedra del proceso que les encargaron refundar.
En consecuencia, los hitos del territorio siguen trasladándose de institución en institución, de gobierno en gobierno, de generación en generación. Seguimos inmersos en un libreto donde los avances tangibles son modestos y el derroche de recursos irrecuperable.
Tememos afrontar nuestros viejos escollos. Las instituciones del sector rural deambulan en un laberinto de pensamiento que se decanta más por las formas y la adopción de nuevos términos, que por soluciones prácticas que recojan lo útil del sinnúmero de análisis y diagnósticos contratados por años.
El actual proyecto del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022 se hermana en estos aspectos con los PND de los últimos 25 años. De igual forma, es generoso con el tipo de ejecución light, que se decanta por dar prioridad a pilotos, pactos, observatorios, guías y planes por doquier. Para cerrar, aderezan los titulares de sus publicaciones con términos de vanguardia que dejan un maridaje de sofisticación: transversalidad, interoperabilidad, automatización, inteligencia artificial, algunos de ellos.
De la misma forma que el marketing gestó cambios en la denominación de los servicios de salud sin modificar su esencia, nos encontramos con las políticas públicas dirigidas al territorio en este y anteriores PND.
Ahondemos un poco.
El PND del gobierno de Ernesto Samper (1994-1998), El Salto Social, señaló como “medida para dinamizar el mercado de tierras y eliminar una causa permanente de conflictos en el medio rural, ejecutar un programa masivo de titulación de la propiedad rural con una meta de cinco millones de hectáreas en 178.400 predios”. Su cumplimiento, señalaban, lo soportarían en las oportunidades que otorgaba la titulación de bienes baldíos mediante la ley 160 de 1994.
El Plan de Samper también previó que las alternativas para proteger la riqueza natural y mitigar la deforestación (que ya asomaba con crudeza), pasaba por superar “problemas de tenencia de la tierra, presiones colonizadoras, violencia y conflicto social”.
El gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), sobre el papel fue menos arrojado que su antecesor en los objetivos de regularización de tierras rurales. En contraposición, en su Plan (ley 508 de1999), previó un capítulo de Desarrollo Urbano que incluyó el “programa de regularización masiva de la propiedad y modernización de los sistemas de catastro y registro”.
Quizás para no hacer tan notoria la anterior brecha de enfoques, el Plan señaló para el sector rural la siguiente generalidad, “establecimiento de programas de titulación de tierras en baldíos productivos”. Al final, otro espectáculo a puerta cerrada.
Los subsiguientes dos gobiernos de Álvaro Uribe se apalancaron en la inercia del PND de Pastrana en relación a las políticas dirigidas al territorio.
En su primer Plan (ley 812 de 2003), definió la necesidad de crear un programa de titulación de tierras dirigido a la población en situación de desplazamiento (Art. 8). Para el sector urbano dispuso impulsar la titulación de asentamientos incompletos (Art. 98).
Con similar tónica fue aprobado el segundo PND del gobierno Uribe (ley 1151 de 2007). En éste, señalaron la meta de adjudicar 11.000 predios a familias desplazadas, el fortalecimiento de los procesos de regularización urbana y la atención de sucesivos compromisos oficiales con la ampliación y el saneamiento de territorios indígenas.
Con Uribe, los sectores urbanos y metropolitanos fueron los protagonistas. Lo rural tuvo un papel secundario.
Finalmente, los dos planes de desarrollo de Juan Manual Santos (ley 1450 de 2011 y ley 1753 de 2015), retomaron propuestas de otroras intentos de reforma agraria, como la complementación del inventario de bienes baldíos, la actualización del catastro, el acceso a la propiedad de familias vulnerables y la ya recurrente medida de redistribución de tierras extintas al narcotráfico.
Agregando, la concepción del territorio en los PND de los últimos 25 años podemos clasificarla entre los que se formularon durante álgidos periodos de violencia rural y los que fueron concebidos en contextos decrecientes de violencia.
Así, los Planes de Pastrana y Uribe (I-II) se formularon en escenarios de marcada y sostenida beligerancia rural, que paradójicamente apoyaba la justificación de no emprender grandes proyectos en estos sectores. No en vano, los mayores márgenes de desactualización del catastro en los municipios del país fueron durante esos periodos. Y las iniciativas de titulación de tierras a pequeños propietarios solo avanzaron en proyectos puntuales financiados por organismos de cooperación.
Mientras que, los PND de Samper y Santos (I-II) confluyeron en su concepción con periodos de violencia en un connotado descenso, por lo que sus teorías y programas se enfocaron en aminorar las brechas de las problemáticas en la tenencia de la tierra.
Ahora, sin duda alguna, el hito más relevante de nuestro periodo analizado correspondió al proceso de paz adelantado con las FARC por los respectivos gobiernos de Juan Manuel Santos, que significó no solo la disminución de las acciones bélicas en la ruralidad, sino la retirada de esta fuerza ilegal de centenares de municipios donde contradictoriamente también tomaban medidas para condicionar o prohibir programas dirigidos a las comunidades de sus territorios de influencia.
En síntesis, en lo que concierne a tierras y territorios, los PND se han caracterizado por hacernos digerir similares diagnósticos y recetas. Las estridentes diferencias de enfoque que los extremos ideológicos han querido resaltar, objetivamente no han sido tan marcadas. Y, a la larga, con una ejecución tan modesta de unos y otros, qué tanto importan en este momento las concepciones, de qué podrían jactarse sus autores o ejecutores, ¿si acaso de buenos artículos de opinión y publirreportajes institucionales?
¿A qué se debe esta parálisis histórica?
A pesar que las autoridades siempre han reconocido los retos a subsanar en el territorio, son múltiples las causas de la ineficiencia de este tipo de políticas durante la ejecución de los PND.
Por ello, exponemos para el debate dos obstáculos que se sobreponen con mayor fuerza a las políticas de formalización y catastro que se relanzan históricamente en los PND. Y dado que, los escenarios políticos, imbuidos por las mutantes franquicias electorales, mantienen la misma base de poder, prevemos que seguirán impactando negativamente las iniciativas relacionadas con el territorio y la ruralidad del país.
Sin títulos hay paraíso. Este pareciera ser el lema que sintetiza una de las prácticas históricas de nuestra clase dirigente en los últimos doscientos años. Desde inicios del S.XX, no ha habido una década en donde los gobiernos nacionales de turno no hayan puesto en consideración la apremiante necesidad de formalizar tierras de colonos y censar los bienes baldíos.
A la anterior dupla habría que agregar, desde inicios de los años 80, la siempre recurrente propuesta de elaborar un catastro confiable. Ese, que durante 20 años la academia y la institucionalidad llamaron catastro multifinalitario, fue relanzado hace cinco años con el nombre de catastro multipropósito. Pero, conceptualmente se basan en la misma materia prima.
El reto vigente y de siempre ha sido construir un buen catastro. Demasiados recursos han corrido desde entonces en los intentos. Y si nos atenemos al diagnóstico presentado en el documento CONPES 3859/2016, el Estado es el primero en reconocer los insatisfactorios resultados.
Nadie en gobiernos anteriores se ha preguntado, ¿por qué se ejecutan y ejecutan recursos (propios, préstamos, donaciones) en proyectos de mejoramiento del catastro y reducción de la brecha de informalidad, pero siempre llegamos al punto de que aún está todo por hacer?
Quizás sí, pero nuestros bien intencionados tecnócratas siguen asumiendo que el problema del actual catastro es de conceptos y vacíos normativos, pasando de soslayo las fallas históricas en su ejecución, como la estrechez presupuestal, el direccionamiento de trámites, las omisiones jalonadas por los círculos de poder y la itinerante politiquería.
Difícil que autoridades oficiales lo reconozcan, pero en nuestro país ha primado la reticencia a asumir inventarios integrales de los territorios con baja densidad poblacional pero estratégicos por su riqueza mineral, forestal y biodiversa. Tan así, que nuestro despojo histórico, con las maneras del siglo XIX, se hizo a costa de la ausencia de censos de precisión de las tierras ancestrales y baldías.
En el S.XX, políticos e inversionistas continuaron capitalizando esta “sutil” omisión. Sus posesiones mutaron a latifundios a costa de grandes zonas de colonización, hasta que, la ley 200 de 1936 brindó el marco para legalizar lo adquirido bajo esta combinación de formas de lucha de acceso a la tierra. En el mismo sentido, la ley 160 de 1994 repitió la pócima a quienes con mano fuerte extendieron sus cercos durante los 50 años que la precedieron.
Actualmente, la Corte Constitucional hace seguimiento al Plan Nacional de Clarificación de la Propiedad ordenado en su Sentencia T-488/2014. Aquí, la construcción de un sólido censo de baldíos y la ratificación del único canal vigente de adjudicación se encuentran en juego.
De momento, mientras derrochamos otros tantos años y recursos en ponernos de acuerdo, “personas de bien” de todos los espectros políticos seguirán disfrutando el paraíso de invertir en regiones y municipios cuyos baldíos son tierra de nadie y donde la informalidad es uno de los más serios detonantes para la vulneración de los derechos de pequeños y medianos tenedores.
Centralismo y leguleyismo. La vieja y petrificada premisa centralista de, autoridades nacionales (“honestas y brillantes”) sobre autoridades regionales (“corruptas e incapaces”), pesa más que nunca al momento de implementar las políticas de formalización, catastro y baldíos en el sector rural.
Por una parte, metodologías, manuales y acuerdos técnicos que se implementan en regiones, donde están los tenedores informales y los baldíos, las elaboran profesionales con exclusivos fundamentos teóricos (en el mejor de los casos) y cuya interacción regional ha sido más turística que práctica.
En consecuencia, sin existir necesariamente mala fe, directivos del nivel central son la mejor muestra de cómo aprobar carreras de obstáculos para condenar desde el inicio los resultados de este tipo de políticas. Los satisfacen los resultados formales y estéticos. Para ellos, el gran logro es presentar cifras grandilocuentes de recursos ejecutados, pero muy pocas referencias hacen de los verdaderos impactos y la estabilidad de la política en perspectiva.
Historiadores colombianos como Jorge Orlando Melo y Enrique Serrano han documentado como el centralismo y leguleyismo son una marca indeleble de nuestro bicentenario.
Quienes ejercen el poder central no se jactan abiertamente de ello, pero lo disfrutan. Mientras, su preponderancia en las regiones seguirá asfixiando las iniciativas rurales. No hasta el punto de que fracasen, pero sus incipientes resultados serán la mejor coartada para justificar que la política no fue correctamente enfocada, que urge una reingeniería y que profesionales de perspectiva similar a quienes hicieron el último diseño serán los encargados de reescribir la nueva estrategia. Y así, sucesivamente, reinicia el ciclo.
¿Ahora si podremos?
Hasta la década de los 90 el consumo indiscriminado de recursos naturales tenía en nuestro país pocas voces de alerta. Fue hasta la Cumbre de Río de Janeiro en 1992, donde el desarrollo sostenible comenzó a dejar de ser un concepto para convertirse en una fuente de activismo donde todos los sectores de la sociedad tomaron una bandera en torno a su visión de la tierra y el medio ambiente.
Casi tres décadas después, hemos descubierto y sentido los efectos devastadores del cambio climático producto del crecimiento vía tierra arrasada. Paradójicamente, nuestra ciudadanía no es consciente del impacto global de sus acciones locales. Unos por necesidad, otros por avaricia, lo cierto es que la humanidad vive como si nosotros y nuestra descendencia no tuviera mañana.
¿Cómo nos afecta la deforestación masiva en el sur y oriente del país? ¿Qué pasará cuando desaparezcan totalmente nuestros páramos? ¿Qué será de nosotros cuando millones de hectáreas de bosque los convirtamos en tierra infértil? ¿A dónde llegaremos si permitimos que la frontera agrícola se siga ampliando bajo el amparo de la ganadería extensiva? ¿Qué sucederá con miles de tratamientos de salud cuando la biodiversidad sea una fortuna de la que ya no podremos alardear? ¿Cómo generarán riquezas las empresas cuando sea triturada la última montaña?
Es claro que las respuestas a las anteriores preguntas son multicausales, pero, detrás de todas ellas hay intereses económicos y políticos para quienes pequeños propietarios informales de la tierra y un catastro deficiente e inexistente en las zonas de mayor riqueza natural, son la puesta en escena ideal para sus objetivos.
Como lo vimos, para la formulación y la ejecución en los PND de programas para la actualización del catastro, disminución de la brecha de informalidad y elaboración del censo de baldíos, periodos de alta beligerancia y violencia rural[1] son la antesala para que a este tipo de políticas rurales solo se les deje la puerta entreabierta.
NOTA: la segunda parte de este ensayo se concentrará en el diagnóstico y las metas dirigidas al territorio y la ruralidad en las bases y el articulado del PND del presidente Iván Duque (2018-2022).
AUTORES: SERGIO E. RODRIGUEZ TOVAR
FECHA DE PUBLICACIÓN: 26 de marzo de 2019